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The EU ETS is in a crisis. There is a fundamental concern that persistently low allowance prices will fail to incentivize the investments in low-carbon capital stock and technology research and development (R&D) required to achieve long-term European decarbonization targets in the context of the Paris Agreement. Attainment of these targets is at risk. Introducing a carbon price floor can re-affirm the role of the EU ETS as the central pillar in the European effort towards decarbonization. Such a price floor should start at an economically significant level and rise over time. Many observers argue that it is misguided to focus on the EU ETS allowance (EUA) price, since the emissions cap determines environmental effectiveness and the allowance market works well in technical terms. Four interrelated considerations underpin our concern over the persistently low EUA price: First, the EU ETS cap is not cast in stone. It might be relaxed in the future if the costs of maintaining it become politically unacceptable. This could be the case if allowance prices escalate, which can be expected to result from a high-carbon capital stock building up in presence of persistently low allowance prices. Second, there is emerging scientific evidence that the EUA price is distorted as the carbon market does not operate cost-efficiently in a long-term perspective due to private sector short-sightedness and regulatory uncertainty. Third, the EU ETS has so far not allowed the effective expression of different climate policy preferences across EU member states. Without compensatory measures, voluntary unilateral emission reductions within member states (e.g. UK carbon price support, potential German coal power exit) dampen short-term allowance prices and shift emissions in space and time. Finally, all ambitious short-term climate policy measures required for embarking on long-term decarbonization pathways face significant political opposition. This opposition can be expected to come not only from reluctant EU member states, but also industry constituencies concerned about impacts on competitiveness, businessmodels and jobs. These distributional challenges need to be tackled more effectively by strategically allocating allowance value, providing limited compensation to adversely affected constituencies, promoting low carbon R&D to reduce future costs of decarbonization, and fostering public support for ambitious climate policy. The recent EU ETS reform effort offers an entry point to tackle these concerns, but does not sufficiently address the underlying problems. The magnitude and direction of its impact on the EUA price is highly uncertain. More fundamental change will be required to reaffirm the role of the EU ETS as the central pillar of European decarbonization efforts. In particular, a carbon price floor that rises over time can provide a clearer policy signal for guiding short-and mid-term capital stock and technology R&D investment decisions towards low-carbon options, and can thus enable cost-efficient achievement of long-term decarbonization targets. If designed accordingly, it allows member states with a higher preference for ambitious climate policy to effectively achieve additional emission reductions. In addition, targeted and transitory compensation models for particularly affected constituencies, and public investments into the development of new technologies and related business models will be required to ensure short-and long-term political support and reinforce policy credibility. Companion policies can play an important role in fostering low-carbon investment, but are
inadequate substitutes to effective long-term carbon pricing. Ideally, a carbon price floor will be implemented at the EU-level. An alternative is to start with a coalition of countries including Germany (also in view of attaining its 2020 climate targets), France and others, and to expand it over time
Die deutsche Klimapolitik benötigt eine grundlegende Neuausrichtung. Deutschland muss im Rahmen der EU-Lastenteilungsverordnung bis 2030 seine Emissionen im Verkehrs-, Gebäude- und Landwirtschaftssektor sowie in Teilen des Industrie- und Energiesektors um 38 Prozent gegenüber 2005 vermindern, sonst drohen erhebliche Strafzahlungen. Das erfordert einen deutlich steileren CO2-Reduktionspfad als in den vergangenen Jahren. Die Regierung plant daher, bis zum Ende des Jahres ein Klimaschutzgesetz zu verabschieden. Mit der aktuellen Ausrichtung von Energiewende und Klimapolitik kann dieses Ziel allerdings nicht erreicht werden, weil die bestehenden ökonomischen Anreize unzureichend sind und für Investoren und Innovatoren erhebliche Unsicherheiten über die zukünftige Ausrichtung der Klimapolitik bestehen. Außerdem sind die bisherigen Maßnahmen sozial unausgewogen. Der klimapolitische Rahmen muss dringend auf das zentrale Ziel ausgerichtet werden, also das Vermeiden von CO2-Emissionen. Der CO2-Preis sollte zum Leitinstrument der Klimapolitik werden. Gleichzeitig wächst die Unzufriedenheit mit dem unzureichenden klimapolitischen Fortschritt in breiten Teilen der Gesellschaft: Die nationalen Klimaziele für 2020 werden verfehlt. Die Jugend, prominent vertreten durch die „Fridays for Future“-Bewegung, sieht die Lebensgrundlagen ihrer eigenen und künftiger Generationen in Gefahr. Klimaschutz ist zu einem zentralen Thema in der Mitte der Gesellschaft geworden. Daraus ist ein unmittelbarer klimapolitischer Handlungsdruck entstanden, der für eine umfassende Reform der Klimapolitik genutzt werden sollte. Die nötigen Reformen lassen sich nur durch einen Paradigmenwechsel erreichen, bei dem auch die
Umwelt- und Klimapolitik an den grundlegenden Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft ausgerichtet wird. Dabei gilt es den Wettbewerb um die günstigsten Vermeidungstechnologien zu fördern, Investitionssicherheit zu stärken, die Gesamtkosten für die Erreichung der Ziele möglichst gering zu halten und die Belastungen gerecht über Haushalte und Unternehmen zu verteilen. Ordnungsrecht und Förderprogramme sollten künftig nur eine ergänzende Rolle einnehmen. Im Zentrum der Neuausrichtung muss eine umfassende und koordinierte Bepreisung der CO2-Emissionen stehen. Die Ausgestaltung einer deutschen CO2-Preisreform sollte von Beginn an als Dreiklang gedacht werden: Erstens muss der Konvergenzpunkt eine europaweit harmonisierte CO2-Bepreisung sein. Zweitens sollte Deutschland als Zwischenschritt zügig eine nationale CO2-Preisreform umsetzen, um seine Ziele im Rahmen der EU-Lastenteilungsverordnung zu erreichen. Drittens sollte die europäische CO2-Preisreform Grundlage für erfolgreiche internationale Klimaverhandlungen werden. Mit dieser Reform haben Deutschland und Europa die Chance, nicht nur die europäische Klimapolitik voranzubringen, sondern auch ihre Position in den internationalen Verhandlungen zu verbessern.
Bewertung des Klimapakets und nächste Schritte. CO2-Preis, sozialer Ausgleich, Europa, Monitoring
(2019)
Das von der Bundesregierung vorgelegte Klimapaket wird aller Voraussicht nach unzureichend sein, um die Ziele für 2030 zu erreichen. Zwar wird eine sinnvolle Architektur für eine umfassende CO2-Bepreisung sichtbar: Einstieg mit einem Fixpreis, mittelfristig ein nationaler Emissionshandel für Wärme und Verkehr und langfristig Integration in den EU-Emissionshandel mit einem Mindestpreis. Aber der Preispfad ist zu niedrig und reicht nicht weit genug in die Zukunft, um eine ausreichende Lenkungswirkung zu entfalten und die notwendige Sicherheit für Investitionen zu vermitteln. So wie der Preispfad jetzt festgeschrieben worden ist, sind nach 2026 voraussichtlich erhebliche Preissteigerungen zur Zielerreichung nötig. Dadurch wird das Erreichen der 2030er-Ziele unnötig teuer. Weiterhin besteht das Risiko, dass der Preispfad mittelfristig (2022 bis 2025) womöglich schon zu einem Verletzen der EU-Lastenteilungsziele führt.
Auch die Frage des sozialen Ausgleichs in der deutschen Klimapolitik ist noch nicht befriedigend gelöst. Es zeigt sich, dass die Mittelschicht am stärksten belastet wird, während die Belastung für ärmere Haushalte zwar abgefedert wird, der Ausgleich aber noch unzureichend ist: Gerade hier treten besondere Härtefälle auf. Die soziale Schieflage verschärft sich dramatisch bei steigenden CO2-Preisen, die ab 2026 zu erwarten sind.
Es kommt nun darauf an, in den nächsten Schritten nachzusteuern: Der CO2-Preispfad sollte auf ein Ambitionsniveau angehoben werden, mit dem die Klimaziele zuverlässig erreicht werden können. Außerdem müssen die klimapolitischen Instrumente sozialverträglich ausgestaltet werden. Weiterhin ist eine aktivere Rolle Deutschlands in der europäischen Klimapolitik entscheidend. Denn parallel zum nationalen Einstieg sollte Deutschland die Einführung einer integrierten europaweiten CO2-Bepreisung vorantreiben, um eine dauerhafte Zersplitterung und entsprechend hohe Kosten der europäischen Klimapolitik zu verhindern. Die europäische Klimadebatte um eine Erhöhung des Klimaziels für das Jahr 2030, angestoßen durch die neue EU-Kommission, bietet dafür in der kommenden Zeit einen guten Einstiegspunkt.
Zentral ist zudem ein effektiver Monitoringprozess. Dabei sollte der einberufene Expertenrat nicht nur das Ex-post-Monitoring der Emissionen unterstützen, sondern auch ein Vorschlagsrecht für das Nach-steuern von Maßnahmen zur Zielerreichung haben (Ex-ante-Evaluierung alternativer Optionen). Auch eine Berichtspflicht gegenüber dem Bundestag wäre wichtig, um Transparenz über den Fortschritt bei der Zielerreichung herzustellen. Der jetzt aufgesetzte Expertenrat hat dagegen nur ein schwaches Mandat zur bloßen Überprüfung von Daten und Modellannahmen. Doch das Gremium sollte nicht bloß den Fortschritt hinsichtlich der Klimaziele notariell bestätigen, sondern der Schrittmacher für deren Umsetzung sein. Hier wurde es verpasst, eine starke Institution zu schaffen.