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Dieses Papier beschreibt Empfehlungen zur Weiterentwicklung des nationalen Brennstoff-Emissionshandelsgesetzes (BEHG) – und wie ein reibungsfreier Übergang zur europäischen Ebene gestaltet werden kann.
Bei der Einführung und Ausgestaltung eines EU-Emissionshandelssystem für Gebäude und Straßenverkehr (EU ETS-II) bestehen derzeit noch diverse Unsicherheiten. Unabhängig von den Entscheidungen auf europäischer Ebene identifizieren wir jedoch vier No-Regret Maßnahmen zur Weiterentwicklung des BEHG, die in allen Fällen förderlich sind:
1. Zeitliches Vorziehen und Anhebung des Preiskorridors plus Versteigerung: Die Einführung eines Preiskorridors und die Versteigerung von Zertifikaten sollte auf das Jahr 2023 vorgezogen werden. Zudem sollte der Preiskorridor angehoben und verbreitert werden, um den neuen nationalen Klimazielen Rechnung zu tragen.
2. BEHG Emissionsmengen analog zu Sektorzielen: Die EU-Kommission hat im Fit-for-55 Paket eine Erhöhung des deutschen ESR-Ziels auf 50% vorgeschlagen, was auch ungefähr den nationalen Zielen im Rahmen des Klimaschutzgesetzes (KSG) von 2021 entspricht. Um zu einem früheren Zeitpunkt Verbindlichkeit zu schaffen, sollten daher die BEHG-Emissionsmengen aus den KSG Sektorzielen abgeleitet werden.
3. Direkte Pro-Kopf-Rückerstattung: Für den zu erwartenden Fall deutlich steigender CO2-Preise sollte die Bundesregierung schon vor 2023 die institutionellen Voraussetzungen für die Umsetzung des Klimagelds wie im Koalitionsvertrag beschrieben schaffen.
4. Nationaler CO2-Mindestpreis: Bis spätestens 2025 sollte ein Mindestpreis zur eventuellen Ergänzung eines EU ETS-II vorbereitet und ggf. implementiert werden. Dadurch kann im Fall anfänglich niedriger Preise im EU ETS-II garantiert werden, dass der CO2-Preis in Deutschland weiterhin kontinuierlich ansteigt.
Neben diesen Maßnahmen auf nationaler Ebene, sollte sich die Bundesregierung in den Fit-for-55 Verhandlungen einsetzen (1) für die Flexibilität zwischen EU ETS und ESR sowie (2) für ein graduelles Linking zwischen ETS-I und ETS-II. Mit beiden Maßnahmen können die sehr hohen Preisunterscheide reduziert und die Effizienz der Klimapolitik erhöht werden.
Steuern und Abgaben auf Produkte oder Verbrauch mit gesellschaftlichen Folgekosten (externe Kosten) – sogenannte Pigou- oder Lenkungssteuern – sind ein gesellschaftliches „Win-Win-Instrument“. Sie verbessern die Wohlfahrt und schützen gleichzeitig die Umwelt und das Klima. Dies wird erreicht, indem umweltschädigende Aktivitäten einen Preis bekommen, der möglichst exakt der Höhe des Schadens entspricht. Eine konsequente Bepreisung der externen Kosten nach diesem Prinzip könnte in Deutschland erhebliche zusätzliche Einnahmen erbringen: Basierend auf bisherigen Studien zu externen Kosten wären zusätzliche Einnahmen in der Größenordnung von 348 bis 564 Milliarden Euro pro Jahr (44 bis 71 Prozent der gesamten Steuereinnahmen) möglich. Die Autoren warnen allerdings, dass die Bezifferung der externen Kosten mit erheblichen Unsicherheiten verbunden ist. Damit Lenkungssteuern und -abgaben ihre positiven Lenkungs- und Wohlstandseffekte voll entfalten können, seien zudem institutionelle Reformen notwendig.
Should economic growth continue in a world threatened by the prospect of catastrophic climate change? The scientific and public debate has brought forth a broad spectrum of views and narratives on this question, ranging from neoclassical economics to degrowth. We argue that different positions can be attributed to underlying differences in views on (a) factors that determine human well‐being, (b) the feasibility and desirability of economic growth, (c) appropriate intervention points, and (d) preferences about governance and policy options. For each of these dimensions, we propose points of agreement on which a consensus between conflicting positions might be achieved. From this basis, we distill a sustainability transition perspective that could act as a basis for a renewed debate on how to align human well‐being with environmental sustainability.
Global mitigation efforts remain insufficient to limit the global temperature increase to well below 2 °C. While a growing academic literature analyzes this problem, perceptions of which obstacles inhibit goal attainment and which responses might be most effective seem to differ widely. This makes prioritization and agreement on the way forward difficult. To inform prioritization in global climate policy and research agendas, we present quantitative data on how 917 experts from the IPCC and the UNFCCC perceive the importance of different obstacles and response options for achieving 2 °C. On average, respondents consider opposition from special interest groups the most important obstacle and technological R&D the most important response. Our survey also finds that the majority of experts perceives a wide range of issues as important, supporting an agenda that is inclusive in terms of coverage. Average importance ratings differ between experts from the Global North and South, suggesting that balanced representation in global fora and regionally differentiated agendas are important. In particular, opposition from special interest groups is a top priority among experts from North America, Europe and Oceania. Investigating the drivers of individual importance ratings, we find little difference between experts from the IPCC and the UNFCCC, while expert's perceptions correlate with their academic training and their national scientific, regulatory, and financial contexts.
Several years of very low allowance prices in the EU emissions trading scheme (ETS) have motivated calls to introduce a price floor to correct potential underlying distortions and design flaws, including (i) the political nature of allowance supply and related credibility issues, (ii) potential myopia of market participants and firms, and (iii) waterbed and rebound effects resulting from policy interactions. In the wake of the recent EU ETS reform, allowance prices have sharply increased. This raises the question of whether the case for introducing a price floor in the EU ETS remains valid. We argue that such a price floor, also adopted in several other greenhouse gas cap-and-trade systems worldwide, remains an important improvement in the design of the system, as long as the above-mentioned distortions and design flaws persist. An EU ETS price floor can safeguard against these issues and provides more explicit guidance on the minimum allowance price policymakers consider acceptable. Either as a complement or substitute to the current Market Stability Reserve (MSR), a price floor would thus make the EU ETS less prone to future revision in case of unexpectedly low prices. We identify and confront four prominent arguments against the introduction of an EU ETS price floor.
Key policy insights:
- An EU ETS price floor would be an important institutional innovation enhancing political and economic stability, and predictability of the EUA price
- The recent Market Stability Reserve (MSR) reform has not removed the need for a carbon price floor.
- Introducing an element of price responsiveness into the so far purely quantitative design of the EU ETS would help to preserve its integrity
- In contrast to conventional wisdom, legal analysis reveals that an EU ETS price floor can be legally feasible
- Political support for a carbon price floor is gaining traction across Europe
The EU ETS is in a crisis. There is a fundamental concern that persistently low allowance prices will fail to incentivize the investments in low-carbon capital stock and technology research and development (R&D) required to achieve long-term European decarbonization targets in the context of the Paris Agreement. Attainment of these targets is at risk. Introducing a carbon price floor can re-affirm the role of the EU ETS as the central pillar in the European effort towards decarbonization. Such a price floor should start at an economically significant level and rise over time. Many observers argue that it is misguided to focus on the EU ETS allowance (EUA) price, since the emissions cap determines environmental effectiveness and the allowance market works well in technical terms. Four interrelated considerations underpin our concern over the persistently low EUA price: First, the EU ETS cap is not cast in stone. It might be relaxed in the future if the costs of maintaining it become politically unacceptable. This could be the case if allowance prices escalate, which can be expected to result from a high-carbon capital stock building up in presence of persistently low allowance prices. Second, there is emerging scientific evidence that the EUA price is distorted as the carbon market does not operate cost-efficiently in a long-term perspective due to private sector short-sightedness and regulatory uncertainty. Third, the EU ETS has so far not allowed the effective expression of different climate policy preferences across EU member states. Without compensatory measures, voluntary unilateral emission reductions within member states (e.g. UK carbon price support, potential German coal power exit) dampen short-term allowance prices and shift emissions in space and time. Finally, all ambitious short-term climate policy measures required for embarking on long-term decarbonization pathways face significant political opposition. This opposition can be expected to come not only from reluctant EU member states, but also industry constituencies concerned about impacts on competitiveness, businessmodels and jobs. These distributional challenges need to be tackled more effectively by strategically allocating allowance value, providing limited compensation to adversely affected constituencies, promoting low carbon R&D to reduce future costs of decarbonization, and fostering public support for ambitious climate policy. The recent EU ETS reform effort offers an entry point to tackle these concerns, but does not sufficiently address the underlying problems. The magnitude and direction of its impact on the EUA price is highly uncertain. More fundamental change will be required to reaffirm the role of the EU ETS as the central pillar of European decarbonization efforts. In particular, a carbon price floor that rises over time can provide a clearer policy signal for guiding short-and mid-term capital stock and technology R&D investment decisions towards low-carbon options, and can thus enable cost-efficient achievement of long-term decarbonization targets. If designed accordingly, it allows member states with a higher preference for ambitious climate policy to effectively achieve additional emission reductions. In addition, targeted and transitory compensation models for particularly affected constituencies, and public investments into the development of new technologies and related business models will be required to ensure short-and long-term political support and reinforce policy credibility. Companion policies can play an important role in fostering low-carbon investment, but are
inadequate substitutes to effective long-term carbon pricing. Ideally, a carbon price floor will be implemented at the EU-level. An alternative is to start with a coalition of countries including Germany (also in view of attaining its 2020 climate targets), France and others, and to expand it over time
Die deutsche Klimapolitik benötigt eine grundlegende Neuausrichtung. Deutschland muss im Rahmen der EU-Lastenteilungsverordnung bis 2030 seine Emissionen im Verkehrs-, Gebäude- und Landwirtschaftssektor sowie in Teilen des Industrie- und Energiesektors um 38 Prozent gegenüber 2005 vermindern, sonst drohen erhebliche Strafzahlungen. Das erfordert einen deutlich steileren CO2-Reduktionspfad als in den vergangenen Jahren. Die Regierung plant daher, bis zum Ende des Jahres ein Klimaschutzgesetz zu verabschieden. Mit der aktuellen Ausrichtung von Energiewende und Klimapolitik kann dieses Ziel allerdings nicht erreicht werden, weil die bestehenden ökonomischen Anreize unzureichend sind und für Investoren und Innovatoren erhebliche Unsicherheiten über die zukünftige Ausrichtung der Klimapolitik bestehen. Außerdem sind die bisherigen Maßnahmen sozial unausgewogen. Der klimapolitische Rahmen muss dringend auf das zentrale Ziel ausgerichtet werden, also das Vermeiden von CO2-Emissionen. Der CO2-Preis sollte zum Leitinstrument der Klimapolitik werden. Gleichzeitig wächst die Unzufriedenheit mit dem unzureichenden klimapolitischen Fortschritt in breiten Teilen der Gesellschaft: Die nationalen Klimaziele für 2020 werden verfehlt. Die Jugend, prominent vertreten durch die „Fridays for Future“-Bewegung, sieht die Lebensgrundlagen ihrer eigenen und künftiger Generationen in Gefahr. Klimaschutz ist zu einem zentralen Thema in der Mitte der Gesellschaft geworden. Daraus ist ein unmittelbarer klimapolitischer Handlungsdruck entstanden, der für eine umfassende Reform der Klimapolitik genutzt werden sollte. Die nötigen Reformen lassen sich nur durch einen Paradigmenwechsel erreichen, bei dem auch die
Umwelt- und Klimapolitik an den grundlegenden Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft ausgerichtet wird. Dabei gilt es den Wettbewerb um die günstigsten Vermeidungstechnologien zu fördern, Investitionssicherheit zu stärken, die Gesamtkosten für die Erreichung der Ziele möglichst gering zu halten und die Belastungen gerecht über Haushalte und Unternehmen zu verteilen. Ordnungsrecht und Förderprogramme sollten künftig nur eine ergänzende Rolle einnehmen. Im Zentrum der Neuausrichtung muss eine umfassende und koordinierte Bepreisung der CO2-Emissionen stehen. Die Ausgestaltung einer deutschen CO2-Preisreform sollte von Beginn an als Dreiklang gedacht werden: Erstens muss der Konvergenzpunkt eine europaweit harmonisierte CO2-Bepreisung sein. Zweitens sollte Deutschland als Zwischenschritt zügig eine nationale CO2-Preisreform umsetzen, um seine Ziele im Rahmen der EU-Lastenteilungsverordnung zu erreichen. Drittens sollte die europäische CO2-Preisreform Grundlage für erfolgreiche internationale Klimaverhandlungen werden. Mit dieser Reform haben Deutschland und Europa die Chance, nicht nur die europäische Klimapolitik voranzubringen, sondern auch ihre Position in den internationalen Verhandlungen zu verbessern.