Fokusstudie II: Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in der Bundesverwaltung

  • Executive Summary Der Grundsatz der Wirkungsorientierung ist neben der Transparenz, der Effizienz und der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes einer der vier neuen, 2013 im Bundesverfassungsgesetz (B-VG) sowie im Bundeshaushaltsgesetz (BHG 2013) festgelegten, Grundsätze der Haushaltsführung der österreichischen Bundesverwaltung. Damit einher geht einer der weitreichendsten Modernisierungs-Prozesse in der öster-reichischen Bundesverwaltung.StudienkonzeptDie vorliegende Studie wurde von der Hertie School of Governance im Auftrag des Bundesministeriums für Öffentlichen Dienst und Sport (BMöDS) durchgeführt. Ziel der Studie ist es, nach mittlerweile fünf Jahren der Umsetzung zu untersuchen, wie sich die zwei wesentlichen Bereiche der Wirkungsorientierung (WO), die Wirkungsorientierte Steuerung des Verwaltungshandelns und die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung (WFA), unter den Gesichtspunkten der Steuerungsrelevanz, der Akzeptanz, der Qualitäts-sicherung sowie der Funktionalität des Monitorings und der Evaluierung entwickelt haben. Aufbauend auf einer systematischen Analyse der bisherigen Umsetzungserfahrungen liefert die Studie praxisrelevante und konkrete Ansätze für die Weiterentwicklung und Verbesserung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in der österreichischen Bundesverwaltung. Die Fokusstudie II versteht sich als Fortsetzung der zwischen Mai 2013 und November 2014 durchgeführten Fokusstudie I. Kern der Studie bildet die Befragung zentraler Akteure in der Wirkungsorientierten Steuerung der österreichischen Bundesver-waltung im Zeitraum vom 18.01.2018 bis zum 03.04.2018 sowie eine standardisierte und anonyme Online-Befragung in allen Bundesministerien. Aus der Anlage der Studie ergibt sich, dass ihr vorrangig die Perspektive und Erfahrungen der Fachressorts und obersten Organe zugrunde liegen. Zusätzlich wurden auch die Erfahrungen anderer wesentlicher institutioneller Akteure wie BMöDS, Bundesministerium für Finanzen, Rechnungshof und Parlament/Budgetdienst im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtung mit einbezogen. Ziel und ZweckBesonderes Anliegen der Studie ist es darüber hinaus, die in Österreich gemachten Erfahrungen, die Umsetzungserfahrungen der internationalen Verwaltungspraxis und insbesondere die der Schweizer Bundesverwaltung zu vergleichen, welche mit dem „Neuen Führungsmodell für die Bundesverwaltung“ (NFB) ein ähnliches Steuerungsmodell verfolgt. Eine vom Institut für Public Management and Governance der Wirtschaftsuni-versität (WU) Wien im Frühjahr 2018 durchgeführte wissenschaftliche Studie hat dafür 9Fokusstudie II: Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerungdie Umsetzung und aktuellen Entwicklungen der Wirkungsorientierung in der Schweizer Bundesverwaltung eingehend analysiert (vgl. Ebinger et al. 2018). Die Fokusstudie II versteht sich als Ergänzung der vom Bundesministerium für Finanzen koordinierten und beauftragten externen Evaluation des Bundeshaushalts-gesetzes, die vom Internationalen Währungsfonds, der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der Universität Klagenfurt in den Jahren 2017 und 2018 durchgeführt wurde und deren Endbericht im Juni 2018 veröffentlicht wurde. Während die externe Evaluation einen starken Fokus auf die budgetären Prozesse und Strukturen legt, beleuchtet die vorliegende Fokusstudie II stärker die Fragen der Führungs- und Steuerungsrelevanz der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in den Ressorts. Durch eine stärkere Einbindung der Perspektive der Anwenderinnen und Anwender in der Verwaltung auf unterschiedlichsten Hierarchieebenen soll die Fokusstudie einen weiteren Mehrwert für die externe Evaluierung leisten und die Weiterentwicklung des Systems der Wirkungsorientierung in der österreichischen Bundesverwaltung unterstützen. InhalteKapitel II gibt eine kurze konzeptionelle Einführung in die Grundprinzipien der Wirkungs-orientierung und bietet einen Überblick über die internationalen Erfahrungen mit ergeb-nisorientierter Steuerung und Budgetierung sowie eine kurze Einordnung Österreichs im internationalen Kontext. Kapitel III zeigt, wie das Prinzip der Wirkungsorientierung in der österreichischen Bundesverwaltung umgesetzt wurde und wie die beiden Instrumente der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung und der Wirkungsorientierten Folgen-abschätzung ausgestaltet sind und seit 2013 weiterentwickelt wurden. Kapitel IV und V basieren auf den Ergebnissen der Online-Befragung sowie der qualitativen Interviews und stellen damit den zentralen Forschungsteil dieser Studie dar. Sie analysieren die Umsetzungserfahrungen der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung (Kapitel IV) und WFA (Kapitel V) im Hinblick auf wesentliche Analysebereiche. Kapitel VI präsentiert zusammenfassend die zentralen Empfehlungen zur Steigerung der Steuerungsrelevanz der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung sowie der Weiterentwicklung der Wirkungsorientierten Folgeabschätzung. Im abschließenden Kapitel VII werden die wesentlichsten Ergebnisse und Empfehlungen mit Blick auf die zu involvierenden Akteure nochmals kurz zusammengefasst. International betrachtet ist die Wirkungsorientierung kein neues Phänomen. Steuerungsmodelle, die sich primär an den Ergebnissen des Verwaltungshandelns und insbesondere den zu erzielenden Wirkungen orientieren, haben in der internationalen Verwaltungspraxis bereits seit über zwei Jahrzehnten unter unterschiedlichen Namen Eingang gefunden und sich zu einem wesentlichen Trend der internationalen Verwaltungs-modernisierung entwickelt. Durch die Implementierung der 2. Etappe der Haushalts-rechtsreform (HHRR) seit dem Jahr 2013 hat sich Österreich vom ehemaligen Nachzügler zu einem internationalen Vorreiter der Anwendung ergebnisorientierter Haushaltsführung Fokusstudie II: Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung10und Wirkungsorientierter Steuerung entwickelt. Während Österreich zum Zeitpunkt der Einführung noch im Schlussfeld des OECD-Performance-Budgeting-Index lag, ist es heute im Spitzenfeld und war das Land mit dem stärksten Entwicklungssprung in der Periode von 2011 bis 2016.ErgebnisseDie Studie zeigt allerdings auch, dass eine solche umfassende Veränderung die Ver-waltung und insbesondere Führungskräfte und Mitarbeiter vor erhebliche Heraus-forderungen stellt, die auch international beobachtbar sind. Die erfolgreiche Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung bedeutet einen umfassenden kulturellen Wandel und ist ein langfristiger und ressourcenintensiver Prozess, der selbst innovations-starke Verwaltungen und Staaten, die bereits seit vielen Jahren nach Prinzipien der Ergebnis- und Wirkungsorientierung steuern, vor erhebliche Herausforderungen stellt. Von besonderer Wichtigkeit, aber auch besonders anspruchsvoll, ist insbesondere die konsequente Verbindung von Wirkungszielen und -daten mit der Budgetierung. Die inter-nationalen Erfahrungen zeigen auch, dass es aufgrund sehr hoher Erwartungen an die Wirkungsorientierte Steuerung vielfach zu Ernüchterungen bei der Umsetzung kommt und die Notwendigkeit einer kontinuierlichen Weiterentwicklung solcher Systeme besteht.Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass die Bedeutung der Wirkungsorientierung und der WFA in der österreichischen Bundesverwaltung über die letzten Jahre klar gestiegen ist und dass das System sich mittlerweile in allen Ressorts etabliert hat. Planungs-, Berichts- und Evaluierungsprozesse haben sich zunehmend eingespielt, sodass eine gewisse Routine eingetreten ist. Sowohl die Interviews als auch die Online-Befragung bestätigen, dass Potentiale und Mehrwert der Wirkungsorientierung in der Bundesver-waltung durchgängig erkannt werden, der Implementierungsprozess als unumkehrbar wahrgenommen und der Wirkungsorientierung auch zukünftig große Bedeutung in der Bundesverwaltung zugeschrieben wird. Gleichzeitig ist eine relativ kritische Stimmungs-lage im Hinblick auf die bisherige Umsetzung zu erkennen. Eine klare Mehrheit der Befragten ist der Meinung, dass die Ziele und Potentiale bisher noch nicht ausreichend realisiert wurden und sieht noch klaren Verbesserungsbedarf hinsichtlich der Relevanz der Wirkungsorientierung aber auch der Reduktion des administrativen Aufwandes. Besonders kritisch gesehen wird die Einschätzung des Nutzens bzw. der Relevanz der Wirkungsorientierung für die Budgetsteuerung. Bezogen auf die WFA zeigt sich auch ein deutliches Verbesserungspotential im Hinblick auf die Qualität der Wirkangaben und Evaluierungsergebnisse sowie die weitere Reduktion des administrativen Aufwandes.EmpfehlungenInsgesamt sind noch weitergehende Anpassungen von Prozessen und Strukturen sowie eine Führungs- und Personalentwicklung in den meisten Bundesministerien und sonsti-gen obersten Organen erforderlich, um die Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung 11Fokusstudie II: Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerungnachhaltig erfolgreich zu verankern. Wesentlich für das Gelingen der Reform ist die Um-setzung der neuen Steuerungslogik durch die Führungskräfte sowie die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bundesverwaltung. Die Führungskräfte und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Ressorts entscheiden letztendlich, ob die Reform lediglich formalis-tisch umgesetzt wird und zu einem administrativen Mehraufwand verkommt oder von allen Ebenen der Verwaltung gelebt wird und einen tatsächlichen Mehrwert für die Bundesverwaltung, das Parlament sowie die Bürgerinnen und Bürger generiert. So wird es erforderlich sein, sich in den nächsten Jahren weiterhin verstärkt auf die Trägerinnen und Träger der Reform zu konzentrieren. Skeptikerinnen und Skeptiker sollten gehört und überzeugt, Anwenderinnen und Anwender durch konkrete Schritte unterstützt, Promotorinnen und Promotoren aufgebaut und Führungskräfte sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zur Umsetzung der Reform befähigt werden.Aufbauend auf die Ergebnisse der Interviews und Erhebungen und mit Blick auf die internationalen Erfahrungen insbesondere auf die Schweizer Bundesverwaltung wur-den im Rahmen der Studie die Handlungsempfehlungen im Sinne einer kontinuierlichen Verbesserung und Weiterentwicklung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung in der österreichischen Bundesverwaltung identifiziert und ausgeführt. Konkret werden folgende 15 Handlungsempfehlungen in Kapitel VI vorgestellt:Bessere Integration in bestehende Steuerungssysteme:•Integration des Regierungsprogramms in die Wirkarchitektur•Verstärkte Verknüpfung der Wirkungsorientierung mit bestehenden Strukturen und Systemen•Verstärkte Koppelung von Wirkangaben und BudgetKlare Verantwortlichkeiten und Stärkung der Ressortautonomie:•Stärkung des budgetären Handlungsspielraumes der Ressorts•Zusammenführung von Ressourcen- und Leistungsverantwortung in den Ressorts•Stärkung der Rolle institutioneller Aufsichts- und KontrollmechanismenVereinfachung und Flexibilisierung:•Verbesserung der Wirkarchitektur•Verbesserung der Prozesse (Planung und Berichterstattung)•Übersichtlichkeit der Budgetunterlagen und Berichte•Weiterentwicklung und Öffnung der WO-IT-ToolsKultureller Wandel und Kapazitätsentwicklung:•Wissensvermittlung und Lernen•Stärkung einer ziel- und ergebnisorientierten Führungskultur in den RessortsNutzung von Synergien und Gelegenheitsfenstern:•Verstärkte Steuerung von Querschnittsbereichen mit der WO•Systematische Verknüpfung von WO und Spending Reviews•Nutzung des Systems für ein Gesamtcontrolling des Bundes Fokusstudie II: Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung12Im Teilbereich der Wirkungsorientierten Folgenabschätzung konnten folgende zentrale Verbesserungspotentiale und 13 Handlungsempfehlungen identifiziert werden:Systemvereinfachung und -verschlankung•Verschlankung der ressortübergreifenden Abstimmungsprozesse bei der Erstellung •Entwicklung eines anwenderfreundlichen IT-Planungstools•Weiterer Ausbau der WFA light und Bündelung•Vereinfachte, zielgruppenspezifische BerichtslegungQualitätssicherung und -verbesserung•Einheitliche Konzeption, Berechnung und Messung von Zielen und Kennzahlen•Sicherstellung der inhaltlichen Qualität der Wirkungsdimensions-Planung•Ressortunabhängige Evaluierung zur Sicherstellung der EvaluierungsqualitätKultureller Wandel und Kapazitätsentwicklung•Sensibilisierung auf politischer Ebene•Qualifizierung von Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiternNutzen von Synergien für Bereiche mit aktuellem Handlungsbedarf•Nutzung der WFA für Rechtsbereinigungs- und Deregulierungsinitiative•Nutzung der WFA für die Beurteilung von Handlungsalternativen•WFA als Planungs- und Evaluierungsinstrument für Fördermaßnahmen•Nutzung der WFA-Evaluierungen für die BudgetplanungAusblickTrotz unterschiedlicher Ausrichtung und stärkerer Fokussierung auf Themen des Haus-haltswesens und der Rechnungslegung finden sich in der im Juni 2018 veröffentlichten externen Evaluation des Bundeshaushaltsgesetzes auch deutliche Übereinstimmungen im Hinblick auf die Empfehlungen zur Wirkungsorientierung. Auch dort werden eine bessere Lesbarkeit und Aussagekraft der Budgetdokumente, eine Straffung und Verbesserung der Wirkungscontrollingberichte, eine stärkere Verknüpfung von Wirkungsorientierung und Budgetierung sowie Regierungsprogrammen oder eine qualitative Weiterentwicklung der WFA Evaluierungen empfohlen.Die österreichische Bundesverwaltung hat mit der bisherigen Implementierung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung einen beeindruckenden Schritt getan und viel Aufbauarbeit geleistet. Entscheidend wird es aber sein, den eingeschlagenen Weg konsequent weiterzuverfolgen und gleichzeitig die im Bericht aufgezeigten Heraus-forderungen und Defizite konkret anzugehen. Die zunehmende Konsolidierung der Wirkungsorientierung nach fünf Jahren bedeutet die Chance einer Weiterentwicklung gerade auch angesichts der neuen Regierungskonstellation und der im Juni 2018 veröffentlichten Evaluation des BHG 2013, die gerade im Hinblick auf die Wirkungs-orientierung sehr ähnliche Empfehlungen enthält. Diese Möglichkeiten gilt es in den 13Fokusstudie II: Umsetzung der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerungnächsten Jahren mit Einbindung aller relevanten institutionellen Akteure konsequent zu nutzen, um das österreichische System der Wirkungsorientierung zu einem dauerhaften und nachhaltigen Erfolg zu führen.Die Autoren danken den beteiligten Bundesministerien und obersten Organen sowie deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern für den offenen und konstruktiven Er-fahrungsaustausch sowie für die umfassende Unterstützung im Rahmen der Konzeption und Erstellung der vorliegenden Fokusstudie

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Metadaten
Document Type:Working Paper
Language:German
Author(s):Gerhard HammerschmidORCiD, Veronika Hopfgartner
Publication year:2019
Publishing Institution:Hertie School
Number pages:163
Related URL:https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/wirkungsorientierte_verwaltung/dokumente/Fokusstudie_II_Wirkungsorientierung_Hammerschmid__Hopfgartne.pdf?6z51h6
Release Date:2020/06/11
Licence of document (German):Metadaten / metadata
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