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Compliance mit internationalen Verpflichtungen - Die Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen unter besonderer Berücksichtigung intra-institutioneller Variationen
(2006)
- Im Zentrum der unter den Begriffen "Globalisierung", "Denationalisierung" bzw. "Entgrenzung" diskutierten Entwicklungen steht vorrangig die Beseitigung von Grenzen für Kapital und Güter sowie den Abbau von Rechtsnormen, die den Handlungsspielraum der Akteure einschränken (Deregulierung). Dadurch gerät die Ordnung von Sozialräumen unter Anpassungsdruck und es entsteht Bedarf für neue Regulierung auf zwischenstaatlicher Ebene, die den erweiterten Marktaktivitäten angepaßt ist. Im Bereich internationaler Arbeitsstandards hat eine solche Verlagerung von Regulierungsaktivitäten auf eine höhere Ebene aufgrund von Marktöffnungsprozessen stattgefunden. Die Mitgliedstaaten der ILO hoben im Kontext der ökonomischen Globalisierung 1998 faktisch acht Übereinkommen aus allen anderen hervor. Das mittlerweile universale Bekenntnis zu diesen "Kernarbeitsnormen" steht jedoch im Widerspruch zu deren tatsächlichen Einhaltung. Als Hindernis einer funktionierenden Sozialordnung auf staatenübergreifender Ebene erweist sich somit nicht die mangelnde Regelsetzung, sondern die effektive Um- und Durchsetzung bestehender Regeln. In den Internationalen Beziehungen wurde diese Compliance-Problematik, insbesondere die Erklärung intra-institutioneller Variationen bei der Regeleinhaltung, nicht systematisch berücksichtigt. Um Variationen bei der Regeleinhaltung innerhalb eines institutionellen Rahmens zwischen Staaten, welche die internationalen Verpflichtungen durch die Ratifikation als bindend anerkannt haben, erklären zu können, entwickelt die Dissertation zuerst einen analytischen Rahmen, der auf der Akteursmotivation basiert. Es wird gefragt, ob Akteure eine intrinsische Motivation zur Regeleinhaltung haben oder nicht. Damit rückt in den Vordergrund, ob Regelverstöße "gewollt" oder "ungewollt" sind. Anhand dieses handlungstheoretischen Kriteriums lassen sich zwei Compliance-Perspektiven mit zwei unterschiedlichen Handlungsmotivationen begründen. In der Enforcement-Perspektive haben Akteure keine intrinsische Motivation zur Normbefolgung. Dementsprechend resultiert regelabweichendes Verhalten daraus, daß Akteure nicht bereit sind, die Kosten von Compliance zu tragen. In der Management-Perspektive streben Akteure hingegen an, sich normkonform zu verhalten. Regelverstöße resultieren dann aus mangelnden Handlungsmöglichkeiten und/oder Unklarheiten über den genauen Geltungsbereich der Regeln. Mit dem entwickelten analytischen Instrumentarium läßt sich die Regeleinhaltung aus einer gesamtheitlichen Perspektive untersuchen. Die auf der Basis beider Perspektiven durchgeführte systematische Untersuchung der Gründe regelabweichenden Verhaltens und der aufbauenden Strategien zur Erlangung bzw. Gewährleistung von Compliance läßt nicht nur die institutionellen Rahmenbedingungen sichtbar werden, die das Handeln aller Mitgliedstaaten hinsichtlich Compliance beeinflussen. Vielmehr werden auch Mechanismen erkennbar, welche erklären können, warum sich Vertragsparteien trotz gleicher institutioneller Rahmenbedingungen im Grad der Regeleinhaltung unterscheiden. Im Ergebnis steht ein einheitliches Analyseraster für Compliance zur Verfügung, das sowohl die zwischenstaatliche als auch auf die nationale Ebene umfaßt und dessen integrierende Sichtweise gewährleistet, alle relevanten Bereiche der Compliance-Problematik untersuchen zu können. Es wird argumentiert, daß Enforcement- und Management-Perspektiven nicht als Gegensätze zu verstehen sind, sondern erst die Zusammenschau und Kombination der Hypothesen beider Sichtweisen ein Analyseraster ergibt, das die Variationen bei der Regelkonformität adäquat erfassen kann. Die auf dieser konzeptionellen Grundlage durchgeführte empirische Analyse der Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen ergibt folgende Ergebnisse: (1) Die universale Geltung der Kernarbeitsnormen der ILO führt zu Entkoppelungsprozessen, die sich nicht positiv auf das gesamte Compliance-Niveau auswirken. (2)In der ILO existiert ein Ungleichgewicht zu Lasten kontrollierender, erzwingender Elemente gegenüber problemlösenden, legitimitätsstiftenden Elementen, das sich negativ auf das gesamte Niveau der Einhaltung der Kernarbeitsnormen auswirkt. (3)Für alle Kernarbeitsnormen gilt, daß Regelverstöße nicht die Ausnahme und teilweise sogar der Regelfall sind. Das empirisch feststellbare signifikante Ausmaß an Verstößen gegen die Kernarbeitsnormen ist auf Entkoppelungsprozesse und die Enforcement-Schwäche der ILO zurückzuführen. (4) Die Ratifikation der ILO-Kernübereinkommen hat nicht den allgemein angenommenen positiven Effekt auf die Einhaltung der dort enthaltenen Regeln. Reputationsüberlegungen und die konstitutiven Effekte der Kernarbeitsnormen in Verbindung mit der wahrgenommenen Enforcement-Schwäche der ILO scheinen dazu zu führen, daß die Ratifikation gerade für die Staaten am vorteilhaftesten sein kann, die am wenigsten den internationalen Vorgaben entsprechen. (5) Zur Erklärung intra-institutioneller Variationen der Regeleinhaltung sind sowohl Enforcement- als auch Management-Variablen notwendig, deren Erklärungskraft allerdings in Abhängigkeit der Normspezifika variiert.
